內地法律規定，各地政府若要佔用耕地來建廠房、發展房地產等非農業用途時，就要按照佔多少，墾多少的原則，開墾出新的耕地作補償，新懇耕地的面積與質量，必須與所佔用耕地一致，這就是耕地的佔補平衡。
由於浙江省內南北經濟發展差異，出現富裕縣市要發展卻缺地，而窮困山區縣市多地卻缺錢的情況，於是該省規定，在確保基本農田總量不減少的前提下，省內縣市之間可以實行有償調劑，即窮縣市可將多出的耕地指標，賣給需要佔用耕地發展的富縣市。
出售「耕地指標」的做法類似「排污權交易」。排污權交易是指在一定區域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各污染源之間，通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而達到保護環境目的。