政府的「行政」與「管理」兩個職能有着根本的區別：「行政」往往涉及政策的制訂，官員的「酌情權」很大，以便貫徹政府的意志；而「管理」則相對規範和固定，負責的官員也沒有多大自由發揮的空間。理解這一區別，不是為了學術研究之便，而是有助於現實中劃定了政府改革的界限。

內地政府正在大力推動「簡政放權」，也就是減少政府審批的層次和範圍，把經營管理權下放給社會或企業。但是，如果不能很好地認識「行政」與「管理」的區別，將有礙於政府的改革。這方面，深圳提供了一個不成功的案例。

深圳前幾年就研究如何效仿香港政府下放權力，把公共服務職能放權給獨立的法定機構。因此，二○一○年，國務院批准前海發展規劃時，深圳就依照香港法定機構的方式，先立了法；然後，根據該法律條例，成立了前海管理局，目標是讓管理局依法履行指定的服務職責，政府盡量少干預。

形式上，前海管理局的架構與香港的機場管理局或醫院管理局等差別不大。然而，當前海管理局真正運作起來，問題就來了：原來管理局承接的是現代服務業發展創新的新功能，方方面面都少不了政府的決策和指導；前海管理局的董事局囊括了所有政府主要職能部門的官員，每次董事局開會，簡直就像是政府辦公會。這與香港設定法定機構，讓其獨立於政府之外的目標幾乎是背道而馳的。

問題出在深圳沒有領會到香港法定機構的精髓，即只有當政府的公共服務職能，經過相當長時間的發展和演變，到了幾乎只剩下「管理」職能的程度，香港政府才會考慮把這部分管理的權力下放。換言之，公共服務也只有成熟到了一定程度，才能具體和清晰地以法律的形式規範起來。

在這個意義上，前海管理局理應留在政府中，它還未夠「班」走出去。