10/06/2008

文： 宋小莊


有讀者看到筆者一篇一篇寫政治委任的失誤，嫌「零售」不過癮，說最好「批發」一下，甲乙丙丁，一目了然。但政治委任的問題實在太多，一篇短文歸納不下，先說法律過錯，後說政治缺失，也只能擇其主要者言之。

政治委任的設計者所犯的法律失誤有：一、漠視《基本法》。為促進行政立法配合，《基本法》設計了行政會議制度；為處理行政立法制衡事務，《基本法》安排了三位副司長，與其他主要官員一樣，屬「第一層內閣」成員。但設計者自以為比《基本法》高明，說不必要設三位副司長，要本末倒置設「第二層內閣」。

自以為是 缺乏依據
二、自以為是。設計者以為「第二層內閣」由行政長官任命，就好比委任、聘用公務或公職人員一樣，屬於自治範圍的事務。殊不知《基本法》政治體制的設計相當嚴謹，政制問題既含自治範圍的事務，又含中央和香港特區範圍的事務，不可能只讓特區放火，中央隔岸觀火。

三、多頭負責。「第一層內閣」既向中央政府負責，又向行政長官負責，他們要兼顧兩頭。但新編的「第二層內閣」只向行政長官負責，不必向中央政府負責，他們只要看行政長官臉色行事，但又要求兩層內閣協調無間。此乃古今中外未聞之地方政制。

四、雙重效忠。對「第一層內閣」，《基本法》有明確的國籍和居港年限等要求，但「第二層內閣」的設計者以為《基本法》未作規定就可按普通公務人員行事，只要求有永久性居民資格就可以了。而永久性居民本身既有中國公民，也有外籍公民，還有擁外國居留權者。被譏為「八國聯軍治港」，連五位副局長也自感不妥，自動放棄外國護照，說明有制度性缺陷，但該制度的設計者仍堅稱沒有問題，文過飾非。

五、缺乏依據。《基本法》對香港回歸前存在的制度持寬鬆態度，只要不牴觸《基本法》就可以過渡，但對香港回歸後建立的新制度持嚴謹立場，不但不能牴觸《基本法》，而且要找到《基本法》的依據，否則就是不合法的。例如設置特首任命的副特首、特首任命的副局長、讓不符合主要官員資格者署理其職務等等，在《基本法》中都找不到依據，都是不合法的。當然，不合法不等於違法，因為《基本法》也未明文禁止，但特區政府為何要做不合法之事呢？

特區法院 有權審查
根據《基本法》所保留的普通法中的司法覆核制度，特區法院有權對特區政府的抽象和具體行政行為進行審查。例如對「第二層內閣」所據的《進一步發展政治委任制度報告書》、對有關官員的資格等問題，都可以審查。審查涉及三方面：（一）合法性。上述報告書自己就承認「第二層內閣」儘管《基本法》並不禁止，但卻找不到依據，恐怕就通不過合法性審查。雖然特區政府可以「國家行為」作為抗辯，但此又與政府堅稱此屬自治範圍內事務相矛盾。（二）合理性。「第二層內閣」不合理的事情很多。例如薪酬保密、待遇奇高、避見媒體等是否合理，就可能被審查。（三）程序正當性。上述報告書的程序是否依足、聘用委員會是否為個別人士操控、報告書本身是否就是「法定程序」，也可能被審查。